La controvertida Ley Reservada del Cobre

Francisco del Campo, Revista Nueva Minería y Energía

Las recientes denuncias de fraude en el Ejército pusieron nuevamente en la mira a la polémica Ley Reservada del Cobre. Los millonarios aportes a las arcas militares que se generan a través del 10% de las ventas de Codelco se miran hoy con mayor recelo. Sin embargo, hay opiniones divididas en cuanto a su derogación y a los posibles cambios que se podrían realizar a esta polémica norma secreta.

Una convulsionada década marcada por agitaciones políticas, económicas y sociales comenzaba a despedirse en 1958. Un año marcado por algunos hechos de trascendencia, como la creación de la cédula de identidad nacional en marzo, la derogación de la llamada “Ley Maldita” en agosto, y el terremoto de magnitud 6,9 grados en la escala de Richter con epicentro en el Cajón del Maipo, que sacudía a la zona central del país a inicios de septiembre.

Por esos años en que la urbanización y la ampliación del electorado continuaban en ascenso, el por entonces presidente Carlos Ibáñez del Campo concluía su segundo período como mandatario, luego del estrecho triunfo de Jorge Alessandri en las elecciones presidenciales de septiembre de ese año.

Pero sólo cinco días antes de abandonar La Moneda, el militar Carlos Ibáñez del Campo promulgó el 29 de octubre de 1958 una controvertida ley en medio de un secretismo que continuó prolongándose a lo largo de los años.

Nacía así la Ley Reservada del Cobre, publicada originalmente en una edición restringida del Diario Oficial, y que fue modificada en siete oportunidades, también de manera reservada. ¿Por qué tanto hermetismo? Aunque la respuesta no es del todo clara, los acontecimientos históricos, y la reciente denuncia de un fraude en el Ejército, han puesto en la mira a esta ley.

La ley y el financiamiento de las FF.AA

Creada originalmente para establecer un impuesto del 15% a las utilidades de la minería del cobre para financiar a las Fuerzas Armadas (FF.AA.), la Ley Reservada del Cobre tuvo sus últimas modificaciones entre 1985 y 1987, dejando al cuerpo legal tal cual lo conocemos hoy. Es decir, un tributo especial a Codelco por el 10% de su ingreso por exportaciones para financiar la compra y mantenimiento de armamento y materiales militares.

Para dimensionar cómo se ha llevado a cabo la aplicación de esta norma, es importante tomar en cuenta que la ley se gesta en respuesta a la necesidad de formalizar y asegurar, institucionalmente, un conjunto de recursos para las FF.AA. luego del conflicto de 1958 entre Chile y Argentina por el islote Snipe, ubicado en el canal Beagle, en el extremo sur de ambos países.

Para Francisco del Campo, historiador del Instituto de Investigación en Ciencias Sociales de la Universidad Diego Portales, a pesar de que los objetivos de la ley original son imposibles de conocer, “sí se puede reconocer que este cuerpo legal pretendía fortalecer una práctica geopolítica del Estado sobre la base de un aprovisionamiento bélico”.

Posterior a las razones de su origen, el experto comenta que una de las reformas más relevantes a la ley es aquella que fija un límite mínimo de recursos. Esto quiere decir que si el 10% de recursos reservados para las Fuerzas Armadas es inferior a los US$ 90 millones, es el fisco el que está obligado a complementar dicha diferencia.

“Esta ‘circunstancia’ no puede ser entendida como algo tangencial, ya que pone en condiciones de excepcionalidad a las FF.AA. frente a otras reparticiones del Estado que atienden a cuestiones tanto más urgentes que aquellas que refieren a la labor militar”, explica Francisco del Campo.

También se discute el hecho de que esta fuente de recursos no se someta al ejercicio democrático de la discusión en el Congreso Nacional, y que en el llamado súper ciclo del cobre, Codelco otorgó una mayor asignación de dinero a las Fuerzas Armadas.

Para Juan Carlos Guajardo, director Ejecutivo de Plusmining, la Ley Reservada del Cobre es derechamente un reglamento “anacrónico”, pues, en su opinión, ningún país debiera tratar la compra de armamentos utilizando mecanismos secretos. “Mantener la actual norma puede ser cómodo para los sectores políticos y militares, pero acarrea graves problemas al país”, asegura.

Una visión similar es la que tiene la economista del Instituto Libertad y Desarrollo, Cecilia Cifuentes, quien considera que la vinculación del financiamiento de los gastos en defensa con las ventas del cobre no tiene ninguna relación, por lo que se muestra de acuerdo a que la ley sea modificada.

“Es necesario que exista financiamiento para la política de defensa, y que este tipo de gasto sea tratado en forma diferenciada respecto al resto del gasto público por su carácter estratégico. Pero que esté vinculado al precio del cobre no es razonable. Lo que debería existir es una legislación sobre gastos de defensa, que considere las particularidades de este ítem”, precisa la investigadora.

¿Debería ser derogada?

Aunque algunos actores políticos y no gubernamentales han pedido la derogación de la ley hace años, las indagatorias que se están realizando por el supuesto fraude cometido al interior del Ejército con fondos provenientes de la Ley Reservada del Cobre (ver recuadro), abrió un debate más profundo sobre la opción de modificar esta norma.

Respecto a este mecanismo, Francisco del Campo sostiene que la ley “sin duda se debería derogar”, para así establecer una nueva forma “racional” de financiar a las FF.AA.

“Hay que considerar que la derogación despertaría al menos la crítica, sobre todo desde aquellas posiciones chovinistas, hoy en día transversales en el espectro político nacional que hacen de las Fuerzas Armadas una suerte de síntesis de las virtudes y de los valores que fundan los pilares de la nación”, advierte el historiador.

En este contexto, las repercusiones que ha tenido esta ley en el ámbito minero es otro punto a considerar. Para Juan Carlos Guajardo, esta norma debe ser derogada porque afecta a la minería nacional, “tanto en su imagen internacional, pues se asocia a la producción minera como fuente de compra de armas, como a Codelco, ya que le impone una mochila financiera asociada a la transferencia de un ‘royalty militar’”, asegura.

No obstante, hay opiniones divididas. Mientras para la economista Cecilia Cifuentes “al menos debe ser modificada en forma bastante profunda”, para el presidente del Comité de Defensa del Cobre, Julián Alcayaga, esta ley es, hasta la fecha, “la única barrera que protege a la Codelco de su privatización”, por lo que se muestra contrario a su eliminación.

“Estoy absolutamente en contra de su derogación. Desde que la junta militar la modificó ya nadie más se atrevió a hablar de privatizar Codelco. Sin derogarla, esta ley puede ser modificada para que además de un ‘piso’ (a las FF.AA.), también contemple un ‘techo’ en recursos. Y todo lo que sobrepase de ese techo se destine al Presupuesto Nacional”, propone Alcayaga.

Otro aspecto a modificar que destaca el presidente del Comité de Defensa del Cobre es “que este tributo a favor de la Defensa Nacional se pueda aplicar a las mineras extranjeras, puesto que es un impuesto autorizado expresamente por el Nº 20 del artículo 19 de la Constitución, y tampoco le afecta la invariabilidad tributaria del DL 600 o de la Ley de Royalty”, argumenta Alcayaga.

¿Qué dice Codelco al respecto? Aunque la empresa declinó la invitación a participar de este reportaje, el presidente del directorio de la estatal, Óscar Landerretche, ha manifestado en diversos medios de comunicación una posición favorable a la derogación de esta ley, argumentando que “no tiene ningún sentido que las necesidades de gasto militar estén relacionadas al desempeño del cobre”.

Propuestas de cambio

De acuerdo a datos de la Dirección de Presupuestos (Dipres), en los últimos 15 años Codelco entregó US$ 13.391 millones para el financiamiento de compras militares. Una cifra que llama la atención, considerando el nuevo contexto político y económico en que se implementa la ley en comparación a lo que sucedía en 1958, el año en que se promulgó.

Este cambio de escenario y la reciente polémica sobre la supuesta malversación del fondo por parte de algunos miembros del Ejército, llevó al actual gobierno de la Presidenta Bachelet a pensar en un cambio de la norma. La idea es presentar un proyecto de ley durante este año que se adecúe a las proyecciones de mediano y largo plazo en la oferta y demanda del metal rojo.

El actual panorama marcado por un descenso en el precio del cobre, pero que no ha impedido mantener una alta transferencia de recursos desde la empresa estatal a las arcas militares, ha impulsado a diversos sectores a poner en el debate en qué se podría destinar este dinero, tomando en cuenta el contexto político y social que vive hoy el país.

Para Francisco del Campo, estos dineros deberían destinarse a todas las otras áreas sociales civiles “en donde el Estado brilla por su ausencia, o al menos, por su precariedad. La salud pública, la educación con sentido público, la vivienda social, una política seria que apunte al desarrollo de la ciencia y la investigación, y un largo etcétera”, señala el historiador.

Respecto a los eventuales cambios que podrían venir con esta ley, Juan Carlos Guajardo se muestra contrario a reasignar el presupuesto militar en otras áreas de interés, pues, en su opinión, más bien se debe orientar el gasto militar de acuerdo con las necesidades estratégicas y capacidades económicas del país.

El experto propone un sistema de financiamiento de armamento que provenga de un plan estratégico militar supervisado por el Estado y cuyos recursos sean previstos en asignaciones presupuestarias multianuales, “asegurando que tanto el plan como las partidas presupuestarias no estarán sujetas a aventuras populistas, sino que responderán a principios de responsabilidad política”, explica Guajardo.

Por su parte, a Cecilia Cifuentes le parece “razonable” que la política de defensa nacional cuente con un financiamiento relacionado con las necesidades reales, que cumpla también con “requisitos de reserva” y que se mantenga ajeno de la discusión política coyuntural. “Actualmente, se cumple con el criterio de que el gasto en defensa sea discutido en forma diferente, pero no se cumple con que el financiamiento corresponda a la necesidad efectiva de defensa nacional”, reconoce.

Y es que con un presupuesto militar que ascendió el año pasado a US$ 8.230 millones, las dudas sobre el real destino que han tenido en las FF.AA. el 10% de las ventas de Codelco sigue profundizándose en diversos sectores. Más todavía si se considera que el costo de la nueva carrera docente en el área de la educación está avaluado en US$ 2.300 millones y la construcción de 20 hospitales equipados se proyecta en US$ 8.000 millones. Cifras millonarias que contrastan algunas de las diversas necesidades del país, y que al mismo tiempo alimentan el debate público respecto a una ley reservada que podría tener los días contados. Al menos de la forma en que ha operado en los últimos 58 años.

El caso “Milicogate”

Era mayo de 2014 cuando el tesorero del Ejército, el general Samuel Poblete, detectó irregularidades al corroborar la falsificación de firmas en algunas facturas emitidas por la institución. Éste fue el hecho inicial que desembocó en el llamado caso “Milicogate” que investiga un millonario fraude al fisco que habrían realizado algunos miembros del Ejército de Chile por más de $ 6.000 millones, con fondos provenientes de la Ley Reservada del Cobre.

De acuerdo a indagatorias preliminares, las operaciones fraudulentas se gestaron entre el año 2010 y 2014, durante el gobierno de Sebastián Piñera, a través del Comando de Apoyo a la Fuerza (CAF) y el Departamento de Planificación Financiera del Ejército.

Entre los llamativos destinos del dinero entregado por Codelco, la comisión especial que creó la Cámara de Diputados para investigar el caso ha develado viajes al caribe, compra de caballos fina sangre,

propiedades inmobiliarias y millonarias apuestas realizadas en casinos de juegos por parte de oficiales de alto rango y suboficiales de la institución.

Para dar con los responsables del fraude, el caso tiene dos aristas. Una a cargo de la Justicia Militar, que se encargará de responsabilizar a los involucrados al interior del Ejército, y otra penal, que busca las responsabilidades civiles de los proveedores y empresas involucradas.

Si bien aún la investigación está en pleno proceso –pesquisa que (hasta el cierre de esta edición) ya tiene un oficial y cuatro suboficiales procesados-, cabe destacar que esta es la primera vez que el Ejército de Chile se someterá a una revisión externa a su institución en sus 206 años de historia.

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