25 / 01 / 2019
La crisis en Carabineros es profunda. El mega fraude de $29 mil millones, la “Operación Huracán” y la muerte del comunero mapuche Camilo Catrillanca, fraguan los hitos de un descalabro institucional que, entre otros coletazos, ha significado la salida de casi cincuenta oficiales de alto rango en el último año. El Ejecutivo ha planteado la necesidad de ejecutar una profunda modernización –administrativa y operativa– en la policía uniformada. Pero, ¿cuál es exactamente la crisis que enfrenta Carabineros? ¿Cuáles debiesen ser las respuestas a esa crisis? En esta columna, Claudio Fuentes desmenuza las propuestas del gobierno para modernizar la institución y explica por qué estas resultan insuficientes para atacar la raíz del problema.
La salida de casi cincuenta oficiales de alto rango de Carabineros en un año, cuyo último episodio fue el pase a retiro de 15 generales tras la muerte del joven mapuche Camilo Catrillanca (noviembre de 2018), tuvo un efecto inmediato en las urgencias de la agenda de reformas del Poder Ejecutivo. Así, al justificar la destitución del general director Hermes Soto, el gobierno señaló la necesidad de “llevar adelante una profunda modernización administrativa y operativa de Carabineros de Chile”. Un anuncio que reiteró el ministro del Interior Andrés Chadwick cuando después de intervenir en el Congreso a propósito de la misma destitución del general Soto, planteó su disposición a generar un gran acuerdo político para que “transformemos esta grave crisis en un desafío para el perfeccionamiento de Carabineros y la seguridad de la gente de nuestro país” (21.12.2018).
Frente a ese desafío, la interrogante que emerge es qué tipo de “grave crisis” se enfrenta. ¿Estamos ante un problema de control y gestión para evitar la corrupción? ¿Es, en cambio, un problema de mando para evitar abusos y malas prácticas? ¿Se trata de un problema de separar funciones de prevención e investigación? ¿O tal vez, es una combinación de todo lo anterior?
La definición de cuál es el nudo central a resolver es clave para proponer una solución. Porque la idea de una reforma sustantiva a Carabineros viene rondando desde el día en que asumió el Presidente Sebastián Piñera. Y parece ser que no existe un diagnóstico compartido respecto de cuál es el problema.
Algunos han puesto atención –y con razón- en los problemas de probidad que desde hace varios años han permeado a dicha institución, al punto que hoy el monto de uno de los fraudes cometidos en Carabineros y cuya investigación está en pleno desarrollo, alcanza a los 29 mil millones de pesos. Otros han planteado los problemas asociados al abuso de poder en el uso de fuerza por parte del personal policial. Y están también los que destacan los temas vinculados a la eficiencia en el combate a la delincuencia y la necesidad de modernizar ciertos procedimientos institucionales.
A continuación analizaremos las propuestas que ha realizado hasta el momento el gobierno y luego explicaremos por qué tales propuestas no son suficientes para resolver esta grave crisis.
LA SOLUCIÓN DEL GOBIERNO: GESTIÓN Y CONTROL
A fines de noviembre, el Ejecutivo envió un proyecto de ley al Congreso para modernizar la gestión institucional y fortalecer la probidad y transparencia en las policías (Boletín 12.250-25). En términos de mejoramiento de la gestión, se propone que Carabineros deberá establecer un Plan Estratégico de Desarrollo Policial (a ocho años) y un Plan Anual de Gestión Operativa y Administrativa. Además, deberá rendir cuenta pública anual, regional y municipal; producir y publicar trimestralmente estadísticas y tener un registro sistematizado de normativas internas que deberán quedar a disposición del Ministerio del Interior.
En materia de control, se sugiere instaurar el deber de Carabineros de informar de las órdenes generales al Ministerio del Interior; establecer un sistema de denuncias y reclamos por actos arbitrarios así como un sistema de denuncia anónima interna para miembros de la policía uniformada; instalar una Alta Repartición encargada de la auditoría interna a cargo de un general e integrada por profesionales mayoritariamente civiles; y la creación de un Comité de Auditoría policial tripartito (ministerios del Interior y Hacienda y Carabineros) que será el encargado de contratar a auditores externos para regular el funcionamiento institucional, entre otras funciones.
Esta iniciativa se une a otra propuesta de re-diseño institucional formulada en 2017 por el ex general director de Carabineros, Bruno Villalobos, y que sugería la eliminación del escalafón de Intendencia, la creación de una defensoría interna y un sistema de denuncias al interior de Carabineros (El Mercurio, 27.04.2017). Así, las crisis de Carabineros han provocado una reacción instintiva de rediseño institucional generando un sinnúmero de propuestas que valdría la pena evaluar con detención.
Convendría tomar un respiro y evaluar la pertinencia e implicancias de las recomendaciones que se están impulsando. A continuación identificaremos algunos aspectos problemáticos que ellas plantean.
PRIMER PROBLEMA: GESTIÓN CIVIL EN UNA INSTITUCIÓN MILITAR
El primer problema -y quizás el nudo central de la crisis de Carabineros- se refiere a la incorporación de una serie de procedimientos propios de la gestión civil en una institución que legal y culturalmente es militar. La Ley Orgánica de Carabineros la define como una “policía técnica y de carácter militar”. Lo anterior implica una lógica de operación con un estricto procedimiento jerárquico y vertical que considera una estructura con principios militares (subordinación al mando, obediencia, antigüedad), un código de disciplina y una judicatura de carácter militar. Así, todas las decisiones están sometidas a un riguroso esquema donde el poder y las decisiones se concentran en la cúspide de esta pirámide. Un sistema donde la responsabilidad de todo el aparato termina recayendo en el general director y una organización compleja con conducción unipersonal. Allí radica uno de los principales dilemas a resolver.
En Carabineros de Chile no solo existe este modo organizativo militar, sino que, además, va acompañado de una alta autonomía respecto de las decisiones de la autoridad civil. Por ejemplo, la autoridad política puede nombrar y llamar a retiro al general director por decreto fundado, pero todo el resto de los nombramientos, ascensos y llamados a retiro dependen del general director. Aunque existen juntas de calificación para evaluar los ascensos, el general director es parte integrante de dicho procedimiento, por lo que su voluntad va incidiendo en forma determinante en la carrera de quienes van encumbrándose hasta la cúspide. La autonomía se expresa también en la educación, judicatura, financiamiento, organización interna, sistema de bienestar, administración de inmuebles, entre otros ámbitos.
¿Cómo entonces se compatibilizaría lo que se propone con la estructura militar y autónoma de la policía?
Analicemos la creación de una “Alta Repartición” encargada de la auditoría interna de la institución para controlar las operaciones financieras y contables. Esta unidad estaría a cargo de un general, dependería directamente del general director, y estaría compuesta mayoritariamente por profesionales civiles especialmente calificados.
De inmediato surge la interrogante sobre la relación de poder y lealtad que tendría el general encargado de esta Alta Repartición respecto del general director. Como la carrera del general depende de su superior directo, es plausible que el general encargado de las auditorías subordine sus decisiones a la voluntad de la máxima autoridad. En una institución vertical no cabe otra lógica de poder, por lo que si no se resuelve este nudo de lealtad, es muy probable que se repitan defensas corporativas institucionales.
¿Cómo resolver este dilema? Permitiendo, por ejemplo, que sea la autoridad civil la que determine las primeras cinco antigüedades de la institución y que el nombramiento o remoción de este general no dependa del general director sino del propio Presidente de la República.
SEGUNDO PROBLEMA: ¿SILENCIO O DELACIÓN?
Dijimos que la estructura militar es jerárquica, piramidal. ¿En qué se traduce esta visión piramidal? En el Reglamento de Disciplina. Allí se establece que “el que recibe una orden de un superior competente, debe cumplirla sin réplica, salvo fuerza mayor o cuando el subalterno sabe que el superior al dictarla no ha podido apreciar suficientemente la situación (…) en cuyo caso podrá el subalterno suspender el cumplimiento de tal orden o modificarla, según las circunstancias, dando inmediata cuenta al superior. Si éste insistiera en mantener su orden, el subalterno deberá cumplirla en términos que la disponga, debiendo, sí, confirmarla por escrito” (art. 7 Reglamento de Disciplina Nº 11).
En caso de sanciones disciplinarias internas, los recursos de apelación se deben realizar ante el superior directo de quien la emitió, a través de lo que se denomina un recurso jerárquico. Si no hay conformidad con lo que este resuelve, podrá apelar ante el superior jerárquico de quién juzgó en primera instancia. Debemos agregar que la facultad de castigar faltas prescribe a seis meses de cometida la acción.
La propuesta del gobierno plantea implementar un sistema de denuncias anónimas confidenciales sobre faltas a la probidad e infracciones a los códigos de conducta radicado en la Alta Repartición señalada.
Aquí de nuevo se produce una tensión entre la jerarquía del mando militar y la posibilidad de denunciar anónimamente a un superior. En espacios tan auto-contenidos como las unidades policiales, resulta muy improbable proteger el anonimato de quienes realizan denuncias. Pero, además, como la carrera de un subordinado depende de sus superiores, el incentivo a guardar silencio por eventuales abusos es alto. Cabe advertir que muchas veces se enfrentan situaciones donde todos los integrantes de una unidad se ven afectados, ya sea porque el superior involucra al resto en una ilegalidad o por la actitud concertada del grupo.
Un sistema de denuncia anónima en un ambiente militar difícilmente será efectivo para prevenir ilegalidades. Y ello, por las características muy particulares de una estructura piramidal, encadenada por lazos de dependencia y subordinación, y con la generación de un fuerte sentido de cuerpo. Así, ante el dilema entre guardar silencio y delatar, el silencio les permite continuar la estructura de relaciones dentro de la institución.
Se requeriría, entonces, de un sistema de denuncias que permita la protección de derechos y del debido proceso, lo que se cumpliría de mejor modo en un sistema de ombudsman o defensoría interna, el que ya se ha implementado en otras instituciones policiales en el mundo. Pero esto requeriría una revisión sustantiva de las reglamentaciones internas en términos de procedimientos, plazos de investigación y garantías de debido proceso.
TERCER PROBLEMA: DECISIÓN DE DEFINICIONES ESTRATÉGICAS
Ya indicamos el problema que representan para esta reforma los altos niveles de autonomía legal y operativa de la policía uniformada. Hoy la autoridad civil enfrenta problemas tan simples y prácticos como compilar información elemental para tomar decisiones. Y ello, porque, por una parte, Carabineros desarrolló un modelo de funcionamiento independiente de la autoridad civil; y por otra parte, la autoridad civil tampoco han generado capacidades suficientes para tomar decisiones en lo concerniente a la seguridad pública.
Pero el Ejecutivo en su propuesta vuelve a repetir ese esquema al establecer que “Carabineros de Chile deberá elaborar un Plan Estratégico de Desarrollo Policial” que será aprobado por el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, el que deberá considerar los objetivos institucionales, distribución de recursos humanos, mecanismos para su actualización y medición del grado de cumplimiento.
Es decir, la autoridad civil, que es la que teóricamente debiese encargarse de definir objetivos y delimitar el modo en que se distribuirán los recursos humanos para alcanzar tales objetivos, simplemente delega en Carabineros la definición de objetivos y el modo en que estos serán puestos en operación.
El modelo propuesto profundiza la autonomía policial al trasformar al Ministerio del Interior en un ente sancionador de políticas definidas por la propia policía sin contar con capacidades civiles de dirección de las definiciones en materia policial.
Lo anterior resulta contradictorio con las funciones que por ley tiene el Ministerio del Interior y de Seguridad Pública (Ley 20.502). En ella se establece que le corresponderá a dicha repartición, definir la Política Nacional de Seguridad Pública Interior, entre otros. De esta política debiesen desprenderse las estrategias y de allí los programas que la institución policial debiese estar ejecutando por ley.
CUARTO PROBLEMA: NO SE ABORDA EL PROBLEMA EN FORMA SISTEMICA
Si la crisis de Carabineros es profunda y grave -como la autoridad política lo sostiene- y si efectivamente se han evidenciado problemas de probidad y prácticas de abuso de poder, entonces se debiesen encarar al mismo tiempo un conjunto de ámbitos que son vitales en la vida institucional de Carabineros. En materia de probidad ello incluye una sustantiva modificación del sistema de compras de Carabineros -que es autónomo- transfiriéndolo a Chilecompra; una revisión del sistema de administración de inmuebles institucionales (Ley 18.928); una modificación de las normas asociadas al sistema de construcción de obras de exclusivo carácter policial (Ley 18.785); una reforma a la normativa de bienestar y mutualidad; a la normativa sobre seguridad privada; modificar el sistema de recontrataciones de personal; y una completa incorporación de Carabineros al sistema de gobierno transparente, eliminando las cláusulas excesivas de protección de datos. Nada de esto se toca en la actual reforma.
En materia de control de los abusos de poder, y tal como se enunció más arriba, un problema fundamental que cruza el control de la acción de la policía uniformada es su carácter militar, dado que el sistema de mando, investigación, disciplina y sanción se organiza en torno a normativas de tipo militar (Ley Orgánica, Código de Justicia Militar, Reglamento de Disciplina). Así, se requeriría abordar la “desmilitarización” de Carabineros, lo que implicaría transformarla en una institución jerárquica, profesional, no deliberante, obediente, pero civil. Es muy improbable que solo por la vía de introducir controles externos y anónimos se logre transformar una cultura de obediencia y protección corporativa ya casi centenaria. El control externo es condición necesaria pero no suficiente para la crisis que hoy vive Carabineros.
El nuevo sistema de gestión tal cual se propone reitera y profundiza la autonomía policial, cuando lo que se requiere es precisamente lo contrario.
Primero, se necesitan fortalecer las capacidades del Ministerio del Interior y Seguridad Pública en tanto conductor de la política de Seguridad Pública. Segundo, se requiere avanzar en un acuerdo político que tenga por fin reorganizar la estructura de Carabineros de modo de propender a un modelo que prevenga la corrupción, el abuso de poder y estimule código de conducta éticos.
Lo anterior, necesariamente implica avanzar en sustantivas modificaciones al carácter militar de la policía uniformada, modificar sustantivamente la Ley Orgánica de Carabineros, y cambiar una serie de cuerpos legales que hoy favorecen su autonomía y constituyen una barrera para el control democrático.
La desmilitarización de Carabineros implica pasar de un sistema regido por la antigüedad, la obediencia y un esquema piramidal de ejercicio del poder, que es propio de una institución militar, a un sistema basado en el mérito y la profesionalización de la función policial. El objetivo de mediano plazo debiese ser contar con una policía moderna, profesional, jerárquica, no deliberante y de carácter civil.