05 / 04 / 2016
La tramitación de la reforma tributaria dejó en evidencia las importantes discrepancias y deficiencias respecto del conocimiento técnico y los cálculos más básicos con el que se discuten muchas leyes en el país. Por ejemplo, mientras el Ministerio de Hacienda señalaba que la ley recaudaría unos US$ 5.100 millones vía impuesto a la renta, la CPC proyectaba un ingreso fiscal de US$ 3.500 millones por el mismo concepto.
Más allá de las diferencias de diagnóstico y proyección, la experiencia de la reforma tributaria puso de manifiesto la débil capacidad técnica del Poder Legislativo para corroborar y sopesar las cifras y argumentos presentados por los diversos actores durante el debate.
Con el objetivo de emparejar las capacidades de análisis del Congreso, en particular ante el Ejecutivo y la Dirección de Presupuestos (Dipres), Espacio Público ha elaborado una propuesta para mejorar la acción legislativa. Se propone crear una Dirección Parlamentaria de Análisis Técnico que sea políticamente neutra, no partidista. Para asegurar que esta institucionalidad no sea influenciada por el ciclo político, el nombramiento de su director debería hacerse vía la Alta Dirección Pública.
Esta institucionalidad debe suplir dos falencias que creemos dan origen a la dispar capacidad técnica entre los poderes Legislativo y Ejecutivo. Primero, el Congreso debe tener acceso a las metodologías y todos los datos con los que el Ejecutivo elabora los estudios que fundamentan los proyectos de ley. Esto resolvería el actual problema de no poder replicar los análisis técnicos que acompañan las iniciativas de gobierno, lo cual impide que el Congreso pueda rebatir o confirmar las cifras que se exhiben. Segundo, su personal técnico debe ser equivalente al de instituciones como el Ministerio de Hacienda o la Dipres, los cuales brindan apoyo técnico al Gobierno en la elaboración de leyes. Si bien actualmente el Congreso puede recurrir a la Biblioteca del Congreso, la Unidad de Asesoría Presupuestaria, o las asignaciones parlamentarias para solicitar información, estas instancias no tienen ni presupuesto ni capacidad para analizar datos o verificar supuestos presupuestarios equivalentes a las instituciones que apoyan al Gobierno.
Específicamente, proponemos que la dirección preste al menos tres tipos de servicios al Congreso: asesoría técnica para los parlamentarios en el proceso presupuestario; asesoría en análisis costo-beneficio social en proyectos de ley importantes, pero que no impliquen necesariamente gasto público, y análisis y prevención de problemas de implementación legal y administrativa. A través de este apoyo, el Congreso podrá definir las mejores alternativas en base a evidencia transversalmente validada y evitar que leyes sean inviables de poner en práctica posterior a su aprobación. Esta nueva institucionalidad contribuirá también a sopesar los antecedentes entregados por otros actores como empresas y asociaciones gremiales. Esto no reemplazaría de ninguna forma la necesaria y legítima deliberación parlamentaria, parte clave de nuestro quehacer democrático, sino que solo informaría este debate en pos de asegurar que el diseño de las leyes facilite el logro de sus objetivos.
En términos de costo, la investigación de Espacio Público indica que el presupuesto anual para remuneraciones de esta institución estaría en el rango de los US$ 2 a 3 millones, suponiendo que los gastos administrativos adicionales (por ejemplo, gestión de recursos humanos) son bajos dada una sinergia con la Biblioteca del Congreso y otras unidades en el Congreso.
Pese a que en estos días muchos plantean la necesidad de recortar en el corto plazo recursos al Congreso, nos parece necesario enfatizar los beneficios sociales de largo plazo que reviste mejorar la calidad del proceso legislativo. Por último, creemos que elevar los estándares de este proceso a través de una institucionalidad como la propuesta también contribuye a contrarrestar la crisis de legitimidad por la cual atraviesa el país. Leyes mal diseñadas que terminan teniendo un costo social y económico no previsto o beneficiando a grupos de interés por sobre el bien común pueden afectar la confianza en el Congreso. El rápido deterioro de esta -el porcentaje de chilenos que declara tener “mucha” o “bastante” confianza en el Congreso bajó de 13,4% a 4,1% entre los años 2008 y 2015 (encuesta UDP)- indica la urgencia de hacer un esfuerzo adicional para mejorar la calidad de nuestro proceso legislativo.