La reforma de Carabineros: un problema de mando y control

Claudio Fuentes, El Mostrador

Tal como García y Cortés lo indican en este mismo medio, existe la tentación de reducir el problema de Carabineros a uno de gestión. El nuevo gobierno argumenta, por ejemplo, que se requiere sacar a la policía uniformada de la función investigativa y acentuar la preventiva. El programa de Sebastián Piñera y las últimas declaraciones del ministro del Interior refuerzan la necesidad de colocar particular énfasis en la modernización operativa, de modo de optimizar las funciones preventivas. En términos de control, se propone mejorar los sistemas y procedimientos de gestión internos, complementándolos con los de gestión externo, involucrando a la Contraloría; y finalmente se propone una reforma al sistema de inteligencia.

Si bien aquellas reformas son necesarias, en el actual contexto que experimenta Carabineros, las propuestas del nuevo gobierno son claramente insuficientes. Porque el problema no es única y exclusivamente cómo gestionar ciertos recursos humanos y económicos. El problema más relevantes es de mando y control.

El problema de Carabineros no es de unas cuantas “manzanas podridas” que se necesitan sacar. Se trata de un problema institucional, estructural que permea los procesos internos. El hecho que existiera un esquema multimillonario de defraudación vigente por más de una década y que pasó totalmente inadvertido refleja un problema mucho mayor. Pero las irregularidades no se detienen allí. Se observan casos de corrupción en el sistema de compras y licitaciones de obras de la policía uniformada, inadecuada utilización de gastos reservados por parte del alto mando, y notorias irregularidades en la Mutualidad y el Club Aéreo de Carabineros, por citar algunos de las denuncias más recientes.

Si se trata de un problema sistémico—como a la luz de los casos denunciados resulta evidente, se necesita revisar precisamente la estructura institucional que ha permitido que este tipo de situaciones ocurra. Sabemos que las instituciones armadas y de Carabineros mantienen altos espacios de autonomía que han permitido que se produzcan este tipo de hechos.

Cuando nos referimos a que se trata de un problema de mando y control, lo primero que requiere una urgente revisión es la norma sobre ascenso y remoción de oficiales de las FF.AA. y de Carabineros. Hoy, el Presidente de la República pueda nombrar y llamar a retiro exclusivamente a las máximas autoridades de cada institución. El único modo de remover a un oficial que está bajo la autoridad militar y policial es a propuesta del jefe superior de la institución. Como los ascensos dependen de las propuestas que haga el Director General, éste va moldeando sus altos mandos de acuerdo a sus propios intereses. Estamos de acuerdo en que se debe evitar la caza de brujas de civiles afectando la carrera profesional de los uniformados, pero tampoco parece razonable que la máxima autoridad del país no pueda llamar a retiro a un oficial superior. Lo anterior se resolvería permitiendo que el Presidente de la República por decreto fundado e informado al Congreso, pueda llamar a retiro a las primeras antigüedades de cada institución armada incluyendo a la policía uniformada.

En segundo lugar, se necesita modificar la ley orgánica de Carabineros que otorga enormes espacios de autonomía a la policía uniformada. Por citar solo algunos ejemplos: de acuerdo al artículo 3 de dicha ley, Carabineros puede establecer los servicios policiales que estime necesarios. La distribución del personal y los medios asociados al establecimiento de servicios policiales “deberá ser informada en forma global” a la autoridad civil. En otras palabras, las autoridades civiles no pueden intervenir en el modo en que se despliega la fuerza policial, cuestión que parece totalmente poco razonable por las implicancias financieras y operativas asociadas a este tipo de decisiones.

En el artículo 7 se especifica que la Dirección General podrá contratar profesionales, técnicos y administrativos “cuando las necesidades del servicio”, para lo cual sólo debe informar a la autoridad civil. De nuevo, las autoridades del Ministerio del Interior no tienen la autoridad para decidir si aquellas contrataciones se justifican, son adecuadas y/o necesarias. Asimismo, Carabineros de acuerdo a esta ley está facultado para otorgar títulos técnicos, títulos profesionales así como “grados académicos” convirtiendo a la policía en una institución equivalente a una universidad, cuestión que es una evidente distorsión del quehacer de la policía.

La norma también especifica una serie de condiciones asociadas al régimen previsional y de seguridad social de los uniformados que, además de definirse como “autónomo”, ha generado una serie de distorsiones y abusos por todos conocidos. Lo propio sucede con el régimen presupuestario de Carabineros que, al igual que el de la Fuerzas Armadas, considera un piso mínimo presupuestario y que sólo existe para estas instituciones en el presupuesto de la Nación. También existe un piso mínimo para los gastos reservados que se le otorgan a Carabineros que de acuerdo a la ley se “tendrá la sola obligación de rendir cuenta en forma global y reservada, mediante certificados de buena inversión” (Art. 89).

En tercer lugar, se requiere establecer un nuevo sistema de adquisiciones en la policía uniformada que cumpla con estándares de transparencia y de control externo dadas las magnitudes de las compras que dicha institución realiza anualmente.

En cuarto lugar se necesita reformular el código de justicia militar según la cual se rige Carabineros de Chile, restringiendo la competencia de los tribunales militares para casos estrictamente militares y excluyendo de ellos a la policía uniformada. Este es un compromiso programático vigente desde el año 1989 y que desafortunadamente ningún gobierno democrático ha encarado. Varios estudios demuestran que los jueces militares tienden a dictar sentencias mucho más favorables hacia uniformados que respecto de civiles que son sometidos a dicho fuero.

En quinto lugar, se requieren reformular los sistemas de auditorías y controles internos que evidentemente fracasaron en detectar los recurrentes fraudes que se han hecho públicos en el último tiempo. Lo anterior implica generar sistemas de alerta temprana, controles externos preventivos, un “ombusdman” o defensoría para los funcionarios, y sistema de “balance y control” de poderes entre unidades para permitir que las denuncias por presuntas irregularidades puedan ser investigadas y sancionadas. El actual modelo jerárquico y vertical vio nacer una estructura piramidal de corrupción que no logró ser detectada por las autoridades civiles por más de una década.

Lo anterior plantea una sexta reforma que se asocia con la “cultura militar” dominante en Carabineros y que tiende a asociarse con la obediencia ciega hacia la autoridad inmediatamente superior. Esta mal entendida cultura de la obediencia a individuos más que ciertos valores—y que es reforzada por una línea vertical de mando—genera lealtades que en casos de corrupción cuesta mucho romper. Un sistema de mando y control con revisiones internas y externas necesariamente obliga a revisar la cultura organizacional de la policía uniformada: ¿A quién le deberá obediencia un uniformado, a un sistema de control externo que le exige cumplir ciertos estándares o a un oficial superior que tiene en sus manos la carrera de ese uniformado?

En definitiva, no basta con sacar más policías a la calle o sacar a Carabineros de las funciones de auxilio investigativo de la Fiscalía. Es hora de discutir una reforma al sector de seguridad que abarque los sistemas de mando y control. Si no se aborda aquello, los abusos de poder de la autoridad policial desafortunadamente continuarán.

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